新《行政处罚法》修订权威解读之五——处罚时效、行政处罚无效制度与「从旧兼从轻」
所谓处罚时效，指过了多久之后就不能对违法行为进行处罚。《刑法》根据不同刑期规定了不同的时效，且危害性越大的犯罪行为追诉时效越长。
老的《行政处罚法》只统一规定了2年的处罚时效，原因在于立法时认为行为行为违法行为危害相对较轻。但近年来出现了一些严重危害人民群众财产安全的案件（如长春长生），需要加大制裁力度。故此次将涉及公民生命安全、金融安全且有危害后果违法行为的追罚时效规定为5年，体现了对重大违法行为加重处罚的精神。
关于行政处罚时效，有两个问题需要注意：
第一，「发现」怎么理解。
行政机关只要有证据证明开展过调查，比如有立案、调查的案卷材料，或者有接到投诉举报的证据，就能认定为「发现违法行为」。
第二，违法行为有连续或者继续状态的，从最后行为终了之日起计算。
行政处罚无效，是行政处罚违法最严重的后果。此次修订《行政处罚法》与《行政诉讼法》相衔接，第三十八条规定了三种行政处罚无效的情形：
1.行政处罚没有依据。
2.实施主体不具有行政主体资格。
3.违反法定程序构成重大且明显违法的。
关于第三种情形，必须是程序重大明显违法，轻微的瑕疵不属于此处规定的重大违法。什么叫重大且明显违法？
举例而言，没有依当事人要求举办听证会。
程序是否属于重大且明显违法的判断权在法院手中。
新《行政处罚法》第三十七条规定了「从旧兼从轻」制度。
一般情况下，作出行政处罚决定应适用违法行为发生时的法律规定。但是作出处罚决定时离案件调查存在一定时间差，可能出现法律法规规章被修改、被废止的情况，新的法律规定可能对当事人更加有利。（比如减轻处罚或不认为是违法行为）
这种情况下，从保护当事人权益的角度，应当适用新的法律规定。
需要注意的是，如果行政处罚已经作出，再到执行环节，即使有新的法律规定，依然应按照生效的行政处罚决定执行。
关于行政诉讼起诉期限规定的释义、答复与案例
本文针对《行政诉讼法》第四十六条
关于起诉期限的规定
进行注释梳理，内容涵盖相关立法释义、司法解释、请示答复、最高人民法院裁判案例及法院参考案例，希望能满足您工作与学习的不时之需。
内容节选自《行政诉讼法注释书》（薛政编著，中国民主法制出版社2020年10月出版）。
第四十六条【起诉期限】公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
【立法·要点注释】（尾注1）
1．6个月的起算点是“自知道或者应当知道作出行政行为之日”，这一规定是对原法规定的“知道作出具体行政行为之日”的完善。一般情况下，行政机关作出行政行为都有相应的文书，在此情况下，行政机关完成送达程序，就属于“知道”或者“应当知道”。特殊情况下，需要结合常理和相关证据作出具体认定。“作出行政行为”包含两个要素：一是作出的主体，二是行政行为的内容。相对于6个月的一般起诉期限，本条还规定了特殊起诉期限，即“法律另有规定的除外”。
2．正常情况下，行政机关作出行政行为，应当告知相对人行政行为的内容，以期得到相对人的配合或者履行，实现行政行为的目的。但实践中也有不少案件，由于行政机关作出行政行为时没有告知相对人及利害关系人以及其他方面的原因，导致相对人及利害关系人迟迟不知道已作出行政行为。在此情况下，如果因为当事人无法“知道或者应当知道”而无法开始计算起诉期限，就会导致行政法律关系无限期地处于不稳定状态。为了解决这一问题，有必要确定一个最长保护期限，即作出的行政行为到某一时间点后，不论当事人是否知道或者应当知道，都不能再提起诉讼。本条规定就是基于此而设定了最长起诉期限。
【司法解释】
1．《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
(法释〔2018〕1号，20180208)第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。
第六十五条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。
【要点注释】（尾注2）
1．起诉人的“知道”需达到一定的程度，才能确定行政行为是否作出。这里所谓“程度”与行政行为的内容有紧密关系但并不等同，并非要求知道行政行为所有的内容，而仅需必要内容即可。判断“必要”的具体标准主要有两个：一是能使起诉人确定是否会影响其合法权益；二是能使起诉人可通过起诉方式以维护其合法权益。这要求所知内容可以使起诉人知道起诉的对象是什么，知道向哪个法院提起诉讼等即可。换言之，起诉人所知道的行政行为程度，不影响或阻碍其依法提起行政诉讼。
2．根据行政审判的实践运用以及行政行为的特征属性，“知道”与“应当知道”存在共同之处：均已明确告知起诉人被诉行政行为内容的信息，具体方式均包括送达文书或口头告知等，其结果均为起诉人已经知晓行政行为。但是，二者之间也存在明显不同：即“知晓”是否为被诉行政行为法定程序中的独立组成部分或环节，“知道”要求为组成部分，“应当知道”则不要求。而且，让起诉人“知道”的主体限定为行政行为的作出主体，而“应当知道”则不要求，行政主体之外的第三方也可以实现。
3．判断“行政行为作出”的核心标准为是否具有处分性，这里的“处分性”是指行政行为对起诉人的权利义务将直接产生实质性影响。只要具有处分性的行政行为，无论其法律上是否成立或生效，都应纳入行政诉讼的审査范围之内。因此，本条规定所指“行政行为作出”的范围应从广义上进行理解，不仅包括法律上已生效的行政行为，也包括事实上已成立而法律上未成立或未生效的行政行为，其主要表现为因程序瑕疵而导致不成立，如未听取申辩意见的行政处罚等。它与事实不成立的行政行为不同，后者由于行政行为在事实上根本未作出或完成，不可能实际处分权利义务，因而不能对此提请司法审査。
4．“行政机关未告知行政行为内容”包括的情形有：行政机关告知了行政相对人，未告知利害关系人；行政机关既未告知行政相对人，也未告知利害关系人；行政机关告知了利害关系人，未告知行政相对人。从相对人的角度讲，“不知道行政行为内容”一定“不知道诉权和起诉期限”，“不知道行政行为内容”吸收了“不知道诉权和起诉期限”。因此，本解释第65条仅规定了“不知道行政行为内容”。
2．《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》
(法释〔2011〕20号，20110905)第九条涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算。
【要点注释】（尾注3）
涉及农村集体土地的行政行为通过公告送达的有两种情形，一种是依法通过张贴公告的形式告知土地权利人，往往是涉及多人的，不宜一一送达；一种情形是因为找不到当事人，行政机关依照《民事诉讼法》规定的方式公告送达。我们认为，如果行政行为依法以张贴公告的形式告知的，公告确定的期限届满之日，可以推定当事人已经知道行政行为，否则行政行为总是处于不确定状态。而由于种种原因无法向当事人送达行政行为的，行政机关可以参照《民事诉讼法》的有关规定公告送达，起诉期限也应当从公告确定的期限届满之日起计算。
3．《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》
(法释〔2019〕17号，20200101)
第二十五条公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。
【要点注释】（尾注4）
本条虽然只是明确了在撤销行政优益权行为之诉以及履约之诉中人民法院应如何适用相关的时限制度，但本条所体现出的区分原则可适用于行政协议案件的所有诉讼类型。
4．《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
(法发〔1997〕10号，19970429)第二十三条公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。行政案件的原告可以在提起行政诉讼后至人民法院一审庭审结束前，提出行政赔偿请求。
【请示答复】
《最高人民法院行政审判庭对期间自开始日至届满日均为节假日应如何计算期间的电话答复》
(行他〔2000〕8号，20001231)从有利于保护当事人诉权考虑，原则同意你院的倾向性意见，即本案的起诉期限可以从节假日后的第1日起计算。
【最高人民法院裁判案例】
1．马朝发诉蒙自市人民政府行政决定案
[(2015)行监字第1727号，《最高人民法院行政裁判要旨及评述(第一卷)》案例14]法院在审查起诉期限起算点时应注意哪些情况法院在审査起诉期限的起算点时，不能仅仅以被诉决定落款日期作为计算起诉期限的依据，而是应当从起诉期限的起算点、法律规定提起诉讼的期限、法律规定的最长保护期限、当事人向人民法院提交起诉状的时点、超过起诉期限是否存在正当理由等方面进行综合考虑。
2．马德有诉梅河口市人民政府房屋征收决定案
[(2015)行监字第957号]公告送达的行政行为起诉期限起算点行政机关依法以公告方式送达的，起诉人知道行政行为的时间应当以公告之日起计算。公告有期限的，从公告期结束之日起计算。公告内容已经告知诉权和起诉期限的，应当视为已告知诉权和起诉期限。
3.崔绍武诉乳山市人民政府土地行政征收及行政赔偿案
[(2016)最高法行申1798号]起诉期限并非知道或应当知道行政行为违法起开始计算《行政诉讼法》规定的起诉期限是从行政相对人知道或应当知道行政行为之日起开始计算，而并非知道或应当知道行政行为违法起开始计算。再审申请人信访维权，并非属于法定的“不属于自身原因”耽误起诉期限，不应当予以扣除。
4．刘以贵诉阜宁县人民政府等城建行政强制案
[(2017)最高法行申1337号]适用起诉期限规定的前提条件当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条第1款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。（尾注5）适用最长不得超过2年起诉期限规定的前提是，公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政机关实施了相关行政行为，相关行政机关也认可被诉行为系行政行为。但直至本院审查期间，相关行政机关均不承认案涉行为是行政职权介入下的强制拆除，均否认实施过强制拆除行为。刘以贵虽然自2009年12月即知道案涉房屋被拆除的事实，但是由于没有任何行政主体承认实施拆除行为，也无任何行政机关直接或者间接承认是行政行为，因此，适用前述最长不得超过2年起诉期限规定的前提条件并不具备。
5．马月芳诉宁夏回族自治区吴忠市人民政府土地行政登记案
[(2019)最高法行申7845号]知道或者应当知道行政行为的内容并非简单的“看到”知道或者应当知道行政行为内容的时点是起算起诉期限的前提和基础。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当是针对其确信是真实的行政行为。若起诉人尚对是否存在被诉行政行为存疑，便起算起诉期限，则有违设置起诉期限制度的本意。知道或者应当知道行政行为的内容并非简单的“看到”。
6．蔡晓东等34人诉浙江省人民政府土地行政复议案
[(2020)最高法行申1192号]行政复议应当参照《行政诉讼法》及其司法解释的规定限制最长申请期限《行政复议法》《行政复议法实施条例》规定行政复议申请期限之立法目的，是为了促使行政复议当事人尽快申请行政复议，借以通过行政复议机关履行行政复议职责获得救济，维护自身合法权益；同时，有助于行政机关及时发现和纠正问题，提高行政效率，实现公共利益，保障社会公共秩序和法律关系的稳定性，使公平正义及时获得实现。虽然《行政复议法》及《行政复议法实施条例》未直接规定受理行政复议申请的最长期限，但若不参照《行政诉讼法》及其司法解释的规定加以限制，当事人在不能通过诉讼途径请求撤销行政行为或确认行为效力时，可能转而请求行政机关进入复议程序，进而对复议决定和原行政行为一并提起诉讼，通过申请复议达到规避起诉期限的目的。因此，基于行政诉讼与行政复议之间的衔接关系和稳定行政法律关系的需要，有必要参照《行政诉讼法》及相关司法解释的规定对行政复议最长申请期限进行必要的限制。据此，参照《行政诉讼法》第46条第2款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，因不动产申请行政复议的，自行政行为作出之日起超过20年，行政机关应决定不予受理。
7．董建华诉陕西省渭南市临渭区人民政府、陕西省渭南市临渭区人民街道办事处行政协议案
[(2020)最高法行再105号]对于不涉及行政机关单方行使权力的不依法履行、未按照约定履行行政协议的行为，应适用诉讼时效制度起诉期限与诉讼时效不同。在法定期限内提起诉讼为行政诉讼的一种法定起诉条件，诉讼时效则为民事诉讼的一种实体判决条件。在修改后的《行政诉讼法》明确将行政协议争议列举规定于行政诉讼受案范围之后，在行政协议争议领域区分适用起诉期限和诉讼时效变得非常必要，原因是一体适用起诉期限制度不符合行政协议兼具的公法性与私法性的双重属性。再审申请人提起本案诉讼时尚属有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”此即意味着，对于行政机关基于高权行政，单方行使权力作出的变更、解除行政协议等行为，适用起诉期限制度；对于不涉及行政机关单方行使权力的不依法履行、未按照约定履行行政协议的行为，则适用诉讼时效制度。本案中，再审申请人提起本案诉讼系认为再审被申请人临渭区政府、临渭区人民办多收取了契税、房产过户费等税费而请求予以退还。本案并无证据证明再审被申请人临渭区政府或临渭区人民办行使权力就《补偿协议》作出单方行为。二审法院适用起诉期限制度构成适用法律错误，依法应予纠正。
【法院参考案例】
1．王增田诉内蒙古自治区乌兰浩特市房产管理局房屋行政登记案
[《中国行政审判案例(第1卷)》第8号案例]证明原告知道行政行为内容的证据需要达到排除合理怀疑的程度被告或第三人认为原告在某一特定时间知道具体行政行为内容，但其提供的证据无法排除合理怀疑且原告予以否认的，人民法院应当推定原告在该特定时间不知道具体行政行为内容。
2．陈章顶诉贵州省镇宁自治县人民政府土地登记案
[《中国行政审判案例(第4卷)》第129号案例]普遍登记背景下相对人对登记行为起诉期限的计算在行政机关就与相对人特定权益密切相关的事项开展普遍登记活动期间，相对人未获登记或领取相关权证，且对他人获取登记或相关权证的事实已知的，推定其知道行政机关已经将该事项登记在他人名下。起诉期限的计算，从应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。（尾注6）
尾注：
[1]全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版。
[2]最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2018年版。
[3]赵大光、杨临萍、马永欣：《〈关于审理农村集体土地行政案件若干问题的规定〉的理解与适用》，载《人民法院报》2011年9月7日，第6版。
[4]最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社2020年版。
[5]该规定的2年起诉期限已为《行政诉讼法解释》第64条修改为1年。——编者注
[6]该规定的2年起诉期限已为《行政诉讼法解释》第64条修改为1年。——编者注
2018年最新诠释行政诉讼法：诉讼时效与起诉期限
中华人民共和国行政诉讼法是为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权而制定的法律。
诉讼时效与起诉期限的差别
诉讼时效与起诉期限并不能一概而论，诉讼时效是指民事权利受到侵害的权利人在法定的时效期间内不行使权利，当时效期间届满时，债务人获得诉讼时效抗辩权。行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，而向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院立案受理的法定期限。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。
综上所述，起诉期限是行政诉讼中的术语，而诉讼时效是民事诉讼中的术语，尽管起诉期限与诉讼时效都有一定的时间，过来特定时间后会针对当事人产生不利的法律结果，但两者在本质上的差别十分显著。
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诉讼时效与起诉期限性质差别：
在《行政诉讼法》第四十六条到第四十八条规定了当事人起诉期限，《行政诉讼法》属于程序法，即起诉期限为程序性规定；在《民法总则》第一百八十八条到至第一百九十九条规定了当事人诉讼时效，《民法总则》属于实体法，即诉讼时效是实体性规定。
诉讼时效与起诉期限价值和立法目的不同：
法的价值体系包括了法的各种价值目标，如秩序、安全、效益、公平、自由、正义等，它指导着法的具体功能和作用的实现。起诉期限寻求法律自由和正义价值的同时，更偏向寻求法的秩序和效益价值，行政诉讼法规定起诉期限的目的在于督促相对人行使其权利，提升行政机关执法效率，维护行政管理层秩序的维稳。假如当事人在任何时间段都可以申请行政行为救济的话，必然其行政行为处于质问、怀疑、否定的形态出现，造成行政效率不良后果，行政管理秩序的混乱。而诉讼时效在寻求法律的秩序和效益的同时，更偏向于法的自由和正义价值，更偏向于最大程度的保护权利人的权益。即民事中规定诉讼时效，目的在于法定存续期间使权利人长期存在事实情况的合法状态，有利于秩序的维稳。
诉讼时效与起诉期限计算时间差别：
行政诉讼法中规定，当事人应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起计算，其采用客观行为的准则，强调其行为，期限基本为6个月之内。而诉讼时效时间为自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算，采用当事人主观意识权利被损害为准则，强调其权利，诉讼时效期间为三年，但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。
诉讼时效与起诉期限结果差异：
行政诉讼法中，人民法院依法审核起诉期限，如超期的话，会驳回当事人的起诉，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉，第（二）款超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的（公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。）即，超起诉期限的，当事人将无起诉权，将无权得到法律保护，判决结果为法律裁定书。民事诉讼中，依据《民法总则》第一百九十三条规定，人民法院不得主动适用诉讼时效的规定。即，即使当事人超过诉讼时效，也有权利进入法律程序寻求保护，判决结果为法律判决书，即当事人丧失的是胜诉权而非起诉权。
行政诉讼起诉时效：
关于十五日的：
当事人不服复议决定或者复议机关逾期不作为的：依据《行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。
国土主管部门作出的责令限期拆除决定的：依据《土地管理法》第八十三条规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。
关于三十日的：
针对相关主管部门作出的土地所有权争议处理决定不服的：依据《土地管理法》第十六条第三款规定，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。
关于九十日的：
未作出赔偿或不服赔偿的：依据《国家赔偿法》第十四条规定，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。
关于六个月的：
《行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
关于一年的：
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》已于2017年11月13日由最高人民法院审判委员会第1726次会议通过，现予公布，自2018年2月8日起施行。其中第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。
关于五年、十年的：
依据《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
关于行政不作为起诉期限的：
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。
关于证实行政行为无效的起诉期限：
最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。
关于在行政诉讼中出现民事争议提出的时间点：
最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第一百三十七条规定，公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出;有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。
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